李大剑同志在全省行政处罚案卷讲评视频会议上的讲话

湖南省安全生产监督管理局  时间:2017-10-11 00:00 17:00

  今天召开的全省安监系统行政处罚案卷讲评视频会,本来应该把大家召集到省局,面对面地进行交流讲评,但是当前我省安全生产形势异常严峻复杂,任务异常繁重艰巨,各项工作十分压头,而案卷讲评这项工作不能再拖,省局党组下决心今天开会,通报前段时间全省行政处罚案卷评查情况,讲评问题,督促整改,进一步提升全省安监系统行政执法水平。刚才,德明同志就省局业务处室和各市州安监局选送的29个行政处罚案卷,从执法力度、证据收集、案件实体、办案程序、执法文书、卷宗管理等方面一进行了通报点评,点评意见内容丰富,客观中肯,不护短、不回避、不留情面,刺刀见红,具有“火药味”,很有针对性,听了使人脸红心跳、如芒刺背、如坐针毡。下面,我对这项工作谈点认识和看法,与大家作个交流。

  一、统一思想,提高认识,切实增强加强安全生产监管执法工作的责任感、紧迫感、危机感

  第一,加强安全生产监管执法,是实现全面依法治国、推进依法治安的必然要求。十八大以来,习近平总书记提出了“四个全面”的战略部署,十八届四中全会作出了全面依法治国的重大战略部署。依法治安作为全面依法治国的重要组成部分,党和国家高度重视安全生产监管执法工作。短短三年时间,相继中共中央国务院出台了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》,全国人大修订了《安全生产法》,国务院下发了《关于加强安全生产监管执法的意见》,省委、省政府作出了建设“法治湖南”、 推进法治政府建设的重大决策。这些法律法规和政策文件,对安全生产监管执法提出一系列明确要求和具体措施。安监部门作为国家安全生产法律法规的实施主体,必须带头严格执法、依法办事,将安全监管工作纳入新形势下法治化、规范化轨道,通过法治方式保护人民群众生命财产安全,形成全社会依法治安的浓厚氛围。

  第二,加强安全生产监管执法,是实现安全生产形势根本好转的现实需要。企业安全发展有一个规律,一般要经过“自由发展、政府监管、自我约束、安全文化”四个阶段。当前,我省很多企业仍然处于“自由发展和政府监管”的阶段,安全生产仍然处于“三个没有改变”、“三个不可估计过高”、“三个不相适应”的时期,生产安全事故仍然高发易发。一起起血淋淋的事故教训表明,当前安全生产最大的问题就是“严格不起来、落实不下去”,严重的隐患就是“有法不依、执法不严、违法必究”,突出的短板就是“上热下冷、层层衰减”。在这种情况下,必须坚持依法治安,严格监管执法,加大执法频次和处罚力度,确保安全生产法律法规落实到位,规范安全生产领域法治秩序,推动安全生产形势稳定好转。在某种意义上来说,监管执法工作是否到位是判断一个地方安全生产形势好不好的重要因素。

  第三,加强安全生产监管执法,是倒逼企业落实安全生产主体责任的有效措施。加强监管执法,督促企业落实主体责任,是我们安监系统多年来抓安全生产工作的经验总结和规律认识。落实安全生产的党政领导责任、部门监管责任,归根到底还是要落实到企业主体责任上去。企业主体责任不落实,其他责任再落实都是白搭。去年我们开展“安全生产监管执法年”活动,今年我们提出连续三年开展“落实企业安全生产主体责任年”活动,目的都是针对安全生产“政府热、企业冷”的顽症痼疾,精准发力,执法倒逼。当前是我国经济结构转型升级的关键时期,受国家去产能、环保督察和部分省份停产限产政策的影响,实体经济企稳回暖,原材料、产品价格上涨,煤矿、非煤矿山及金属冶炼、烟花爆竹等企业超能力、超强度生产,有的甚至铤而走险、非法违法生产;现在已经进入四季度,各类生产经营建设单位为完成全年目标任务可能抢进度、赶工期、保订单等等,各类诱发生产安全事故的因素明显增多。越是在这种情况下,我们越要通过更加严格的监管执法,“四不两直”,“双随机一公开”,严督力查,严管重罚,真正做到有法必依、执法必严、违法必究,进而倒逼企业落实主体责任,强化安全意识,严格安全管理,排查治理隐患,切实保障安全生产条件

  第四,加强安全生产监管执法,是安监部门加强自身建设、树立执法权威的安身立命之本。作为行政执法部门,监管执法是安监部门的法定职责,是安全监管的重要抓手,是安监权威的具体体现。安监部门要想“有为”,就必须要高度重视监管执法工作,加大执法力度,提高执法效能,坚持以执法开局面、以执法树形象、以执法立权威,充分发挥监管执法的“拳头”和“尖刀”作用。同时,对我们安监部门和安监干部而言,有没有较好履行工作职责,关键就看能不能严格依法监管,正确运用安全生产法律法规,纠正企业安全生产违法行为,将企业的生产经营行为纳入法制轨道。这些年来我们多次呼吁,安全监管要实行尽职免责、失职追责。照我看,安监干部要实现尽职免责,唯一的根本途径,就是加强监管执法,依法履职尽责。也唯有严格依法行政,认真开展监管执法,才能有效化解职业风险,避免失职渎职。

  二、正视差距,找准短板,清醒认识当前安全监管执法工作中存在的问题与不足

  近年来,我省高度重视行政执法工作,全面推广应用执法软件,持续开展行政执法质量考评,全省各级安监部门行政执法能力不断增强,行政执法案卷质量有所提高,行政执法行为更加规范,安全生产的规范执法初具雏形。但严格说来,我省的安全生产行政执法工作仍处在一个较低水平,正如年初我在全省安全生产政策法规与执法监察工作会上所说的,当前安监执法任重而道远,挑战严峻,问题不可忽视,必须正视不足,与时俱进,打造成为真正的监管执法“正规军”。虽然德明同志刚才通报点评的是这次行政处罚案卷评查情况,但这些问题都是办案质量、执法队伍、执法制度、执法水平等多方面问题的综合集中反映,而且有些问题还比较严重,与国家加强监管执法、规范执法行为、推行依法行政的要求,还存在着明显的差距:

  一是监管执法体制性障碍还未完全破除。虽然省政府已经正式明确将省市县三级安监部门为政府行政执法机构,但执法人员编制偏少、执法车辆配置严重不足、执法装备跟不上监管工作需要、联合执法机制不健全等现实问题依然存在,还需进一步努力。

  二是执法理念存在偏差,“三转”远远没有到位。去年“安全监管执法年”我们提出的“三转”,即由过去的行政命令抓安全转为靠依法行政抓安全,由过去的运动式抓安全转向日常监管执法抓安全,由过去代替企业查隐患转到通过严格执法倒逼企业抓安全查隐患。“三转”口号提出来了,但是要真正做到,还有很大差距。不少地方对加强安全监管执法还存在不少误区,一味强调监管服务,忽视依法监管,对发现的安全生产违法行为不依法处理,甚至不处理;没有摆正行政执法人员工作定位,习惯于把自己当作企业的安全员,代替企业排查隐患,通过监管执法倒逼督促企业自觉落实主体责任意识不强;执法严格不起来,执行不下去,执法检查流于形式,执法中难以发现真隐患真问题,有的发现了问题也不知道如何处置;有的发现了问题但碍于情面,不依法立案处罚;有的执法不注重执法效果,片面追求罚款数额,以罚代管,一罚了事;有的执法人员凭经验、按习惯办事,认为执法程序繁琐,随意简化办案程序。

  三是执法队伍整体素质太弱,执法能力不强。这是不争的事实。安监队伍起步比较晚,来源比较杂,加上这些年队伍建设的思路不是很清晰,导致这支队伍一定程度上的鱼龙混杂、参差不齐,监管执法不讲规范,查办案件不重质量,缺乏应有的业务能力。特别是有些行政执法人员执法能力偏弱、水平偏低,对法律法规学习研究不够,业务知识和经验准备不足,调查取证不认真,办案程序不严谨,适用法律基本常识都错误,执法办案要么办不了,要么经不起审查我们到基层一看,有的连个简单的执法都办不了,有的连基本的执法文书都不会写。看起来你那个局几十号、甚至几百号人,但真正能够执法的,有些单位不到十分之一,一年到头没办几个案子。从刚才通报点评的情况来看,一些违反程序、越权执法、滥施处罚、行政不作为和乱作为、执法文书欠规范的现象,还仍然大量存在。

  四是执法监督力度不够。内部法制机构不健全,没有配备精干专职人员,行政执法责任制、现场执法全过程记录制、执法监督考核机制、重大执法决定法制审核制等一系列制度还不够完善,行政执法监督流于形式,一些行政不作为和乱作为的现象没有得到有效的遏制,一些违法行政错案得不到及时妥善纠正处理。同时,部分地区和单位执法系统推广应用不到位,大量的行政执法行为没有进入执法软件系统。

  五是执法环境不优,干扰掣肘太多。安全生产监管执法失之于松、失之于宽、失之于软,一个重要原因就是干扰太多。据统计,一个突出的问题是立案率竟然不到百分之二,即使立了案的,被查处率又不到百分之十,目前就是这么一个非常窘迫的境况。

  这些问题的存在,导致我们安全生产监管执法隔靴搔痒,政府和部门轰轰烈烈,企业一点感觉也没有,严重影响了安全监管工作效果,迫切需要我们在今后的工作中引起高度重视,认真对待,采取得力措施,予以纠正解决

  三、加强领导,提高标杆,全面深入推进安全生产监管执法工作

  当前我省安全生产工作千头万绪,要做的事情很多,其中一项基础性、关键性、根本性的工作,就是要切实加强监管执法和严格规范执法。全省安监系统要在前期工作的基础上,进一步将监管执法与日常监管工作相结合,提高标杆,精准发力,为实现安全生产形势根本好转打下坚实基础。

  一是进一步加强组织领导。行政执法是安全监管的重要手段,执法办案是我们天职,离开执法办案空谈监管,监管只能是苍白无力。各级安监部门要牢固树立“简化审批程序、提高办事效率是服务,严格执法办案、打击违法行为同样也是服务”、“不作为是违法,不严格执法也是违法”的思想观念,将监管执法工作摆在更加突出的位置,作为重要的全局性工作,最大限度地激发内部活力,最大限度地调动一切积极因素,全力以赴地抓紧抓实抓好。各级安监部门的一把手要承担起安全生产监管执法第一责任人的责任,主要领导亲自抓、负总责,分管领导具体抓,全面安排部署,加强协调指导,层层落实执法责任,积极为加强监管执法工作创造良好条件,提供坚强的组织保证。

  二是进一步加大执法力度。要全面推行“分类别、分层级、全对接”计划执法和“双随机一公开”监管执法,强化专项执法检查,对安全生产违法违规行为要严抓严管,依法处罚,使生产经营单位及相关责任人员加大违法成本,不敢违法,倒逼企业落实主体责任。针对重点行业重点领域存在的突出问题,要采取上下联动、多部门联合的方式,深入开展联合执法检查,建立健全行政执法争议协调机制,从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位问题。要建立健全安全生产与职业卫生一体化监管执法制度,加强对工业园区、安全基础薄弱企业等安全监管盲区的监管力度,提高执法效能。包括省局业务处室在内,全省各级安监部门都要加大执法检查力度,形成高压态势。“说一千,道一万,不如办一案”。有的安监部门一年难以办成一个案子,这样的执法力度,怎么说监管到位了?要深刻认识非法违法的危害性和打非治违的重要性,高举法律武器,严厉打击和坚决治理非法违法、违规违章行为,切实纠正有法不依、执法不严、违法不究的现象。该停产的坚决停下来,该整顿的坚决整到位,该关闭的坚决关到底,该曝光的坚决予以曝光,该处罚的坚决处罚,该问责的严厉问责,常年始终保持严打严管高压态势,让非法生产没有藏身之地,没有喘息反弹之机。

  三是进一步加强行政处罚。安全生产乱象丛生,安全生产最大的敌人就是金钱和利益驱使下的铤而走险。说教千遍不如处罚一次,伤其十指不如断其一指。我再次提醒各位市县安监局长,你们要用霹雳手段来惩治安全生产乱象,安全生产执法一定要铁石心肠,对非法违法的铁石心肠,才是对人民最大的仁慈和爱护。要坚持严格执法办案,把行政处罚作为安全生产“打非治违”的有力手段,充分发挥执法工作的“拳头”和“尖刀”作用,敢于亮剑,敢于动真碰硬,加大对安全生产违法企业、事故责任单位以及举报投诉案件的查处力度,做到“一企受处罚,万企受教育”,以点及面,促进面上企业守法意识的增强。

  四是进一步加强规范执法。要进一步强化法治思维,严格按照依法行政基本要求,按照安全生产法律法规及规章的规定,自觉规范自由裁量行为,依法实施行政处罚,切实维护法律的严肃性。要严格按照总局《安全生产监管执法手册》要求,规范行政执法行为,细化执法流程,努力做到执法主体合法、办案程序正当、事实认定清楚、证据收集确凿、案件定性准确、法律适用正确、自由裁量合理、文书使用规范。要狠抓过程管理,减少执法过错。要建立重大行政处罚案件合法性审核制度,对较大数额罚款、责令停产整顿、吊销许可证照等重大行政处罚决定,承办机构要提交本机关法制机构人员审查把关。未经合法性审核,或者审核未通过的,不得对外做出行政处罚决定。总之,要通过我们严格规范的执法,切实避免执法工作的错位、缺位和越位,切实防止出现不作为、乱作为、慢作为的现象发生,让每一个案件都经得住时间和法律的检验。

  五是进一步加强执法保障。按照打造安监执法“正规军”的要求,狠抓党中央、国务院《推进安全生产领域改革发展的意见》和省委省政府《实施意见》有关规定的落实,紧紧抓住全省安监部门纳入行政执法机构的有利机遇,主动加强与各级编办、财政、发改、人社、机关事务等相关部门对接会商,按照行政执法机构保障标准,落实相关执法保障措施,确保执法机构、经费、车辆、装备、服装保障到位,为全面开展监管执法工作创造条件。同时,要加强“智慧”安监建设,全面启用安全监管行政执法软件系统,完善安全生产隐患排查治理体系建设,运用信息化手段规范执法行为,提高执法效率。

  四、严格标准,依法行政,积极推动行政执法案卷评查工作规范化、制度化

  依法行政是执法办案的生命线。行政执法案卷是行政执法办案的记录,直观地展现了行政执法的过程,反映了执法办案的质量和执法人员的素质,是依法行政工作最客观、最直接的体现。实践证明,案卷评查作为一种检验办案质量、规范执法行为、提高执法水平的有效手段,已经成为我们开展行政执法监督、解决执法领域突出问题的主要方式和重要抓手,有利于促进严格规范公正文明执法,推动依法行政工作,必须坚持好、组织好、开展好。

  一是直面问题,立行立改。针对此次案卷评查中发现的问题,各级安监部门要结合通报情况,重点围绕主体是否合法、违法事实是否清楚、证据是否确实充分、适用法律是否正确、定性是否准确、程序是否合法、裁量是否合理、文书制作是否规范等方面,对本部门所有的行政处罚案卷进行全面检查,认真查找案卷中存在的问题,分析产生问题的原因,采取切实有效的措施,立即整改完善,确保执法行为合法规范,办成好案,办成铁案。同时,这次省局评查的只是行政处罚案卷,而安监部门的行政执法还包括行政许可、行政审批、行政检查、行政强制等执法行为,各级安监部门要结合实际情况,举一反三,针对所有的行政执法案卷,开展一次全面“回头看”,发现问题,及时整改,最大限度地降低执法风险

  二是加强培训,提升素质。行政执法效能如何,关键是要看执法人员政治素质、业务素质和法律知识水平如何。此次案卷评查,直接暴露出当前我们安监执法人员的执法能力还有多么薄弱、执法水平还有多么低下。要继续采取中心组学习、专题辅导、脱产培训、集中宣讲等方式,积极打造学习型机关,倒逼安监干部职工加强学习、提升素质,切实提高依法行政能力。要切实加强安全监管执法业务培训,重点加强思想作风建设、法律法规知识和依法行政能力培训,进一步优化知识结构,提高执法素质,避免外行指导内行,争做执法工作的“行家里手”。继续强化岗位练兵,坚持在日常监管执法实践中锻炼队伍,经常性开展案卷评查、以案说法、文书点评、案例分析、执法比武、执法竞赛等活动,不断提高执法人员综合素质和执法水平,同时要加强内设法制机构和法制专业队伍建设,提高行政执法审核把关能力,打造一支政治坚定、纪律严明、业务精通、作风过硬的安监执法“铁军”。

  三是严格考核,激励先进。加快建立严格的安全生产执法评议考核体系,客观公正地评价执法行为,考核结果要与评价安监部门工作、奖励惩处、经费拨付挂钩,作为安监人员年度考核和任职晋升的重要依据。要加强执法效能监督,严格落实执法过错责任追究制度,对办理的案件经行政复议被纠错或经行政诉讼败诉的,实行“一票否决”;对在行政执法工作中存在乱作为、不作为等执法过错行为的,进行责任追究。同时,要坚持以执法绩效论英雄,将执法素质、执法绩效、执法能力作为考核安监干部的重要标准,在全省安监系统大力开展行政执法“争先创优活动,努力打造一批执法亮点,推出一批执法典型,塑造一批执法品牌,鼓励先进,鞭策落后,努力营造“当标兵、学先进”的浓厚氛围,切实增强执法队伍的凝聚力和战斗力。

  四是健全机制,持续推进。案卷评查是各级行政执法机关推进依法行政的一项常规工作,绝不仅是一时的权宜之计,而是一项需要长期坚持并不断发展完善的重要工作制度。今后,各级安监部门还要进一步健全行政执法案卷评查制度,完善评查方式和方法,采取交叉互查、优卷点评、当场反馈等多种方式定期开展评查。充分发挥案卷评查的积极作用,及时发现并纠正问题,规范执法行为,促进执法水平提高,推动监管执法工作再上新台阶。

  同志们,安全生产监管执法工作责任重大,任重道远。我们要安而不忘危、治而不忘乱,始终以敬畏之心履行安全职责,继续深入开展“落实企业安全生产主体责任年”活动,更加扎实有效地抓好监管执法工作,竭尽全力遏制重特大事故发生,以稳定的安全生产环境迎接党的十九大胜利召开,为建设富饶美丽幸福新湖南作出应有贡献!